Un FOIA à l’italienne

J’ai récemment lu dans la revue “Il mondo degli archivi”, un article très intéressant écrit par Mme Giulia Barrera, membre du servizio Studi e Ricerche (service études et recherches) de la Direzione Generale per gli Archivi (direction générale des archives italiennes), au sujet du décret législatif 97/2016, entré en vigueur fin juin en Italie.
Ce décret définit des modalités d’accès des citoyens aux données détenues par les administrations publiques, modalités qui s’apparentent aux lois de type FOIA (Freedom Of Information Act) en vigueur dans les pays anglo-saxons.
Avec l’accord de son auteur et de M. Stefano Vitali, directeur de l’Istituto Centrale per gli Archivi qui édite cette revue, que je remercie ici, je publie ci-dessous ma traduction de cet article.

• Lien vers l’article original, publié sur “Il Mondo degli Archivi” :

http://www.ilmondodegliarchivi.org/editoriali/368-il-foia-italiano-e-legge-cosa-cambia-nell-accesso-ai-documenti

Le «FOIA italien» est désormais une loi : ce qui change pour l’accès aux documents

Le 23 juin 2016, le décret législatif (d.lgs) 97/2016 est entré en vigueur en Italie. Il s’agit de l’un des décrets d’application de la réforme de l’administration publique. Selon le communiqué du gouvernement, ce décret introduit « une nouvelle forme d’accès du citoyen aux données et aux documents publics, équivalant aux dispositions qui prévalent dans le système anglo-saxon sous le nom de Freedom of Information Act (FOIA) ».
Ce décret est avant tout destiné à lutter contre la corruption, mais il inclut un article long et complet qui modifie en profondeur les modalités d’accès aux documents détenus par l’administration publique : il sera désormais possible à quiconque de demander à consulter ces documents, sans obligation de motiver sa demande (art. 6, c. 1).

Jusque-là, la loi 214/1990 réservait la possibilité de consulter les données publiques à ceux qui avaient « un intérêt direct, concret et actuel, correspondant à une situation juridiquement liée au document auquel l’accès était demandé » (art. 22, c. 1, lett. b). Cette restriction prévue par la loi 241/1990 constituait la différence la plus frappante entre la législation italienne et celle qui prévaut dans presque tous les autres pays de l’Union Européenne et dans de nombreux autres pays (USA, Canada, Mexique, Brésil, Afrique du Sud, Inde, etc.). L’un des points majeurs des lois liées aux droits d’accès aux données de l’administration publique qui sont en vigueur à l’étranger – souvent dénommées FOIA, c’est-à-dire les lois sur le droit à l’information (sous-entendu détenue par l’administration publique) – consiste précisément à stipuler que le requérant ne doit pas être tenu de motiver sa demande. Le Conseil de l’Europe avait à plusieurs reprises recommandé aux pays membres de se doter de lois écartant l’obligation de motivation (Recommandation No. R(81) 19 et Recommandation (2002) 2). Le gouvernement italien a donc décidé d’aligner sa législation en la matière sur les normes internationales.

Pourtant, la loi 241/1990 restera en vigueur (elle n’a même pas été amendée) ; en pratique il existera donc désormais deux voies parallèles pour accéder aux données de l’administration publique, l’une dégagée de l’obligation de motiver sa demande, définie comme « accès civique », l’autre réservée à ceux qui ont besoin de documents pour des motifs juridiques. Il est donc aisé d’imaginer que cette cohabitation de deux lois relatives à l’accès aux données va générer des imbroglios entre les citoyens et les fonctionnaires qui devront les appliquer.
Les différences entre les deux approches ne se limitent pas à ce qui vient d’être dit. Le changement s’applique à l’objet même que constitue l’accès : la loi 241/1990 le circonscrit aux documents administratifs et indique que « les informations possédées par une administration publique et qui ne constituent pas des documents administratifs ne sont pas accessibles » (art. 22, c. 4). Le décret lgs. 97/2016 garantit le droit d’accéder non seulement aux documents mais aussi aux données détenues par les administrations publiques (art. 6, c. 1. 2) ; le cahier des charges relatifs aux instances d’accès mentionne les « informations » (les instances doivent identifier les « données, les informations ou les documents demandés », art. 6, c. 1. 3). En général, les lois étrangères font mention de l’accès aux « documents » (quel que soit leur support) ou aux informations contenues dans des documents existants, précisant parfois que l’administration publique n’est pas tenue de créer de nouveaux documents pour répondre aux demandes d’informations. Il n’aurait pas été inutile de préciser ce principe dans la loi italienne.

Pour ce qui concerne les cas d’exclusion à cet accès, le décret lgs 97/2016 reprend en partie les cas prévus par la loi 241/1990 et introduit de nouveaux cas, qui ne s’écartent pas beaucoup de ceux prévus par la loi 241/1990, ni de ceux inclus dans les FOIA des autres pays. Ces derniers contiennent souvent un motif possible d’exclusion d’accès qui est absent de la loi italienne, soit la nécessité de permettre de libres échanges d’opinions au sein des administrations publiques, lors des phases de préparation des lois. Les normes étrangères affirment en outre souvent le principe de la prévalence de l’intérêt public, selon lequel les administrations publiques doivent décider si l’intérêt du public à la connaissance des informations ne prévaut pas sur l’intérêt que représente une restriction de l’accès aux documents. L’ajout de ce principe à la loi italienne aurait pu offrir un guide fort utile aux fonctionnaires qui devront appliquer cette loi.

Le décret 97/2016 ne pose pas le principe d’une limite dans le temps aux restrictions d’accès, et ne fait pas non plus le lien avec les normes du Codice dei beni culturali e del paesaggio (Code des biens culturels et du paysage) en matière de consultabilité des documents. Il précise toutefois fort à propos que les exclusions d’accès « s’appliquent uniquement pour la période durant laquelle la protection est justifiée par la nature des données » (art. 6, c. 2. 5).
Au sens du décret 97/2016, l’accès aux données sera « gratuit, hormis pour le remboursement des frais engagés par l’administration pour la reproduction des informations sur un support physique » (art. 6, c. 1. 4). Plus raisonnable, la loi des USA prévoit des tarifs différents selon que la demande répond à un intérêt public ou à des fins commerciales (faire payer un peu plus pour les demandes de cette nature aurait été également plus qu’opportun dans le cas de l’Italie).

En cas de réponse négative ou d’absence de réponse à une demande d’accès, le décret prévoit la possibilité de « présenter une demande de réexamen au responsable de la prévention de la corruption et de la transparence » (art. 6, c. 1. 7). Lorsqu’il s’agit d’administrations locales, il sera également possible de présenter un recours devant le défenseur des droits civiques compétent. Il reste enfin la possibilité d’avoir recours aux TAR (Tribunali amministrativi regionali, tribunaux administratifs régionaux). Les responsables de la prévention de la corruption se voient donc attribuer de nouvelles et importantes responsabilités, auxquelles ces instances créées dans une toute autre finalité auront sans doute des difficultés à faire face.

Il faut enfin savoir que le décret 97/2016 se termine par l’habituelle « clause d’invariance financière », qui stipule que son application ne doit « générer aucune augmentation des dépenses publiques ni création de nouvelles dépenses » (art. 44). Pourtant, l’application de cette loi impliquerait des investissements importants dans le secteur de la formation : il ne s’agit pas seulement d’apprendre les notions concernées par une nouvelle réglementation mais de susciter un véritable changement culturel au sein de l’administration publique. Il faut en fait inculquer aux personnels le principe selon lequel les informations détenues par l’administration publique appartiennent aux citoyens, qui ont tous le droit d’y accéder, dans le respect de certaines exceptions bien définies. En outre, avec quelles ressources humaines et financières sera-t-il possible de satisfaire les demandes de recherche de « données, informations ou documents » ? Et avec quelles ressources sera-t-il possible d’améliorer la gestion documentaire et de rendre plus utiles les archives courantes ? Avec quelles ressources sera-t-il possible de transférer aux services la responsabilité de la prévention de la corruption, afin de leur permettre d’examiner avec compétence, soin et rapidité les demandes qui s’accumuleront sur leurs bureaux ?

Bien sûr, nous n’avons pas de réponse à ces questions, mais nous savons que sur tous ces fronts les archivistes pourront apporter, grâce à leur professionnalisme, une contribution déterminante, pour peu que l’opportunité leur en soit offerte.

Texte original italien : Giulia Barrera (DGA)

La publication de ce décret fait suite à une campagne de plus de deux ans menée, entre autres par l’organisation Foia4Italy, un réseau qui a rassemblé 30 organisations issues de la société civile, ainsi que des experts et des activistes, pour faire pression sur le gouvernement et le parlement. La pétition lancée par Foia4Italy pour réclamer la transparence des données enregistrées par les administrations publiques avait recueilli plus de 88 mille signatures.

Vu depuis la France, on peut espérer que cette volonté d’ouverture des administrations italiennes pourra faciliter l’obtention de réponses pour ceux qui recherchent leur ancêtres italiens. Le décret 97/2016 ne concerne malheureusement que les administrations publiques et il ne permettra pas aux portes des paroisses et des diocèses de s’ouvrir plus facilement…

En savoir plus :

• Décret 97/2016
• Loi 241/1990
• Giulia Barrera, La nuova legge sul diritto di accesso ai documenti amministrativi, in «Rassegna degli Archivi di Stato», Roma, maggio-dicembre 1991, pp. 342-372 (pdf 2,13 MB)
• Conseil de l’Europe : Recommendation No. R (81) 19 – Recommendation Rec (2002) 2